El problema del gasto en defensa no es el 2% de inversión, sino «creer que el porcentaje equivale a estrategia». Este análisis de los expertos en defensa Guillem Colom Piella y Alberto Bueno expone cómo la prioridad industrial eclipsa la operatividad militar real. Sin una revisión estratégica que conecte medios y fines, el país arriesga una modernización hueca, diseñada por inercia burocrática y retornos económicos en lugar de por una definición clara de sus amenazas.
España llega a 2026 con un debate sobre defensa más visible que sustantivo: abundan los titulares y escasea la calidad. El continente europeo es más inestable, la competición estratégica se ha endurecido, el vínculo transatlántico se ha erosionado y la guerra de Ucrania ha elevado el umbral de exigencia de la OTAN y la UE. La respuesta española, sin embargo, tiende a seguir un patrón reconocible: acelerar lo que ya existía. Se invierte más, se firman más programas, se movilizan instrumentos extraordinarios y se recubre el esfuerzo con un relato industrial. Todo ello es necesario. El problema es que esa aceleración descansa en una carencia estructural: una cultura estratégica que impide establecer un debate serio sobre asuntos de defensa.
«Observamos una grave falta de músculo intelectual sobre pensamiento estratégico de defensa. Y estas circunstancias afectan críticamente, entre otras, a la discusión en torno al gasto militar y al de seguridad»
Podemos fijar algunos elementos de este problema gracias a los resultados del proyecto Repensando el papel de las Fuerzas Armadas españolas ante los nuevos desafíos a la seguridad (REPENFAS) —para el que se entrevistaron a élites políticas, militares y de la industria de defensa, así como se desarrollaron sendos seminarios de expertos en seguridad y defensa—, sin ánimo de exhaustividad: la priorización, en general, de las cuestiones sociales (salarios, salidas profesionales de tropa y marinería, etc.) de las élites políticas frente a la modernización de los materiales por parte de militares y directivos; una agenda política muy marcada de arriba abajo; percepciones de amenazas muy diferentes entre élites; o fuertes inercias institucionales hacia el statu quo. Asimismo, observamos una grave falta de músculo intelectual sobre pensamiento estratégico de defensa. Y estas circunstancias afectan críticamente, entre otras, a la discusión en torno al gasto militar y al de seguridad.
El problema de fondo no es el 2% en sí mismo. Es creer que el porcentaje equivale a estrategia. Un indicador de entrada puede servir para comparar esfuerzos, pero no define qué fuerzas necesitamos. La defensa exige conectar fines (ends), formas de acción (ways) y medios operables y sostenibles (means). Solo desde esa tríada estratégica se deriva el diseño de la fuerza y su catálogo de capacidades: qué queremos poder hacer, en qué escenarios, con qué niveles de alistamiento y qué renuncias (trade-offs) aceptamos. Cuando no se responde a esas preguntas, el sistema tiende a sustituir la estrategia por dos lenguajes: el contable (porcentajes) y el industrial (retornos). Ambos importan, pero ninguno gobierna, por sí solo, una defensa creíble. Además, en España se le añade la insistencia en el retorno social, convirtiendo en objetivo prioritario de la defensa el ser un vector de empleo, cohesión y dinamización territorial.
La política explica parte de esta deriva. La presión para elevar el esfuerzo en defensa se ha articulado en torno a un calendario externo muy concreto, con la cumbre de La Haya del pasado junio como punto focal: era necesario llegar al umbral del 2%. El camino hacia esa cita reforzó los incentivos para acelerar el gasto y el año acabó marcado por una lógica de cierre de ejercicio. El Plan Industrial y Tecnológico para la Seguridad y la Defensa, presentado en abril, condensó el enfoque: 10.471 millones de euros adicionales para acelerar el salto al 2% en 2025. El encuadre político fue parte de la solución: sin subir impuestos y sin tocar el gasto social. Además de esto, aparece un condicionante silencioso: la prórroga presupuestaria estrecha la vía ordinaria para reorientar partidas. El resultado es que se discute más el «cómo llegar» que el «para qué sostener» año tras año.
Este enfoque tiene lógica política, pero acarrea costes estratégicos. Cuando la prioridad es cerrar la cifra con rapidez, el incentivo natural es concentrarse en lo visible y contable: grandes programas, anuncios, calendarios y retornos industriales. Programas que dominan el sistema de adquisiciones acaparando muchos recursos y donde no se tiene en cuenta al usuario final, en opinión compartida de buena parte de las élites militares y empresariales. El problema es que la defensa se decide en otra parte: en disponibilidad, sostenimiento, adiestramiento, personal, munición, infraestructura o resiliencia.
Revisión estratégica de la defensa: capacidades, industria y prioridades para 2040
De ahí la importancia de una revisión estratégica. No un documento declarativo, sino un ejercicio como el que se hizo en 2003, que fije un modelo de fuerza con el horizonte 2040 y, a partir de él, orientar un planeamiento a largo plazo transformador: qué capacidades van primero, cuáles pueden esperar y qué renuncias se aceptan. Sin esa brújula, la modernización tiende a seguir la lógica de la ventana de oportunidad: se amplía la cartera y se acelera lo «firmable«. El resultado puede ser una fuerza más moderna en catálogo, pero construida por agregación, no por diseño. Durante los seminarios de expertos en el mencionado proyecto, la exigencia y la deseabilidad de llevar a cabo esta tarea de planeamiento fue transversal a todos ellos, estableciéndose un consenso claro.
«Cuando el calendario industrial se pone en marcha, reajustar prioridades se vuelve políticamente costoso, incluso si cambian riesgos o aparecen lagunas de preparación»
Conviene precisar un punto que el debate público simplifica: un programa no es una capacidad militar. Una capacidad es una arquitectura lenta y exigente que combina organización, doctrina, personal, adiestramiento, infraestructura, interoperabilidad… y sostenimiento. El material es el componente más visible, pero rara vez es decisivo por sí solo. Por eso es tan fácil confundir «contratar» con «estar preparado». La capacidad madura al ritmo de la integración de sistemas, los perfiles de carrera, la generación de doctrina, o la captación y retención de personal. En un ciclo acelerado, los cuellos de botella aparecen donde menos se ven: en la oficina de programa, en la cadena logística o en la disponibilidad real de personal y mantenimiento.
A esa brecha se suma la «fontanería» financiera que permite acelerar el ciclo modernizador. Una parte sustancial del esfuerzo descansa en compromisos plurianuales: útil para programas complejos, pero tentador para exhibir volumen sin aclarar el coste de sufragarlo y sostenerlo. En ese marco, los pagos aplazados con anticipos industriales permiten arrancar programas sin cargar de entrada todo el coste en el presupuesto de Defensa. En la práctica, el Estado adelanta financiación para I+D y desplaza parte del esfuerzo de caja hacia ejercicios posteriores, cuando llegan entregas. No es irregular: es una técnica de gestión del flujo de caja. Pero tiene efectos estratégicos: desplaza la atención del ciclo de vida y del sostenimiento hacia la activación del programa y crea inercias. Cuando el calendario industrial se pone en marcha, reajustar prioridades se vuelve políticamente costoso, incluso si cambian riesgos o aparecen lagunas de preparación.
La necesidad de una revisión estratégica se vuelve más evidente cuando miramos al «flanco sur». Aunque el enfoque aliado sea 360°, el centro de gravedad europeo está en el este; España, sin embargo, convive con una amenaza no compartida con el resto de nuestros aliados. De nuevo con datos de REPENFAS, esta percepción era nítidamente seguida por una mayoría de expertos y élites —aunque más discutido en el caso de las élites políticas, lo que señala de nuevo una brecha preocupante—; si el concepto se abre a amenazas desde «el sur», el acuerdo en este asunto es aún más amplio. Reconocerlo no implica dramatizar, sino ordenar. Si ese horizonte forma parte del escenario plausible —y dos tercios de los expertos así lo situaban en el escenario de 2035—, las decisiones de inversión deben alinearse con objetivos de fuerza claros: maximizar el retorno en poder militar utilizable para dos exigencias simultáneas, la contribución a la OTAN y la disuasión en el entorno inmediato.
«Cuanto más débil es la cultura estratégica en los términos explicados, más fácil es que la política de defensa se gestione por impulsos, no por diseño»
Aquí entra un elemento de economía política que conviene nombrar sin caricaturas: el «triángulo de hierro» de burócratas, políticos e industria. Es la lógica de la gobernanza de adquisiciones. Esa mediación es inevitable, pero introduce un sesgo estructural: tiende a premiar lo ejecutable, lo industrializable y lo políticamente vendible, y a relegar lo que no luce —como el sostenimiento, la munición, el personal o la preparación— pese a ser lo que determina la disponibilidad real. Por eso la regla de jerarquía debe ser explícita: la industria es un medio; la utilidad militar, el fin.
Cuanto más débil es la cultura estratégica en los términos explicados, más fácil es que la política de defensa se gestione por impulsos, no por diseño. La salida no es frenar la modernización ni negar la dimensión industrial. En el contexto actual, fortalecer la base industrial y la autonomía tecnológica es necesario. Si en una cuestión convergían los expertos consultados es que el escenario industrial sufre transformaciones de calado, por lo que enfrentamos una presión sistémica. La salida es gobernar el esfuerzo con una brújula explícita: una revisión estratégica de la defensa que cumpla tres funciones. Primera, diagnóstico y escenarios: qué riesgos priorizamos y qué contingencias consideramos plausibles, sin confundir deseo con probabilidad. Segunda, modelo de fuerza: qué queremos poder hacer y con qué catálogo de capacidades, distinguiendo entre lo imprescindible y lo deseable. Tercera, renuncias y costes de oportunidad: qué no haremos, qué lagunas aceptamos como riesgo y qué partidas de preparación protegemos, aunque no se vean.
Por contextualizar algunas de las posibles disyuntivas con varios de los datos generados en REPENFAS: un 50% de los expertos pensaba que no será posible, en el horizonte de 2035, compaginar la preparación de las Fuerzas Armadas para las misiones internacionales de paz y estabilización, y, al mismo tiempo, para la disuasión y defensa ante conflictos de alta intensidad; casi un 40% se mostraba escéptico ante la posible articulación de una «gran estrategia»; más de un 90% convergía en asumir la probabilidad de perder soberanía y autonomía industrial; mientras que el 80% de los expertos era partidario de presupuestos plurianuales de defensa —donde se observaba, además, el alineamiento con la mayoría de los entrevistados—.
Los cambios en la cultura estratégica se producen paulatinamente. En consecuencia, todas esas alteraciones en el entorno de seguridad son interpretadas desde una cultura estratégica que respondía a esa tríada estratégica sin percibir amenazas militares, soslayando la discusión en torno al empleo de la fuerza armada como instrumento de defensa y de la política exterior, y subrayando el compromiso de gasto como un compromiso puramente político.
Por tanto, aunque el 2% pueda ser un umbral útil, la pregunta decisiva es otra: si dentro de cinco o diez años este esfuerzo habrá producido una fuerza más disponible, sostenible y coherente con nuestro panorama de riesgos y amenazas y con el papel que deseamos tener en el mundo. Para eso hace falta una cultura estratégica más madura. Sin ello, seguiremos modernizando mucho, sin una idea clara de para qué.